Tras las elecciones municipales de 2015, uno de los temas más recurrentes en multitud de ayuntamientos es la remunicipalización de los servicios públicos. No pasa un día sin que aparezcan media docena de noticias sobre debates y propuestas en municipios a lo largo y ancho del estado español.
a. De las privatizaciones a las remunicipalizaciones a nivel internacional
Pero el fenómeno no es sólo local, sino que se está produciendo con fuerza también a nivel europeo al menos. No es objeto de este texto analizar las causas de este fenómeno, sino de constatarlo.
Como afirma Hellmut Wollmann, Profesor emérito de Administración Pública de la Universidad Humboldt de Berlín en una contribución presentada al Seminario: “La eterna transición de la disciplina de los servicios públicos: ¿un mercado posible?”, en la Universidad de Milán-Bicocca, el 25 de octubre de 2012 titulado La experiencia de los ordenamientos europeos: ¿un “retorno” a las gestiones públicas/municipales?, “desde hace algunos años, se está perfilando y desarrollando una tendencia a volver a lo “público”, estatal y/o local (para estas conclusiones, véanse también Wollmann/Marcou, 2010c; Wollmann, 2011; Wollmann, 2012; Röber, 2009; Hall et al., 2012, y Kuhlmann/Wollmann, 2012)”, para concluir más adelante que “el movimiento del “péndulo” parece llevarnos nuevamente “hacia atrás”, hacia un regreso y resurgimiento (comeback) del sector público, y del sector municipal en particular, en la gestión de los servicios públicos (véanse Wollmann, 2011, 2012b; Röber, 2009, y Hall et al., 2012).”
Así lo corrobora también el informe realizado por la Unidad de Investigación Internacional de Servicios Públicos de la Universidad de Greenwich (PSIRU) en Mayo 2012 por encargo de la Federación Sindical Europea de los Servicios Públicos: “A pesar de las presiones fiscales, hay claros indicativos de que en una serie de países europeos entre los que se incluyen Alemania, Francia y Reino Unido, los municipios siguen abogando por la remunicipalización en vez de por la privatización”.
b. Municipalizar es obligatorio
Re-Municipalizar, o devolver a gestión directa los servicios dejados en manos privadas, no es algo potestativo para quienes gestionan los bienes y servicios que a todos pertenecen: ES OBLIGATORIO,
Por los beneficios que produce a la institución titular, con menos costes (docume
ntados por informes como el del Tribunal de Cuentas) y el control directo del servicio
Por el aumento de la calidad del servicio, al no estar sujeta al lucro empresarial
Por la mejora de las condiciones laborales de sus trabajadoras y trabajadores
Porque permite un control de trabajadores y vecinas/os en la gestión del servicio
Porque cierra una de principales vías de corrupción y de financiación ilegal de los partidos políticos con las empresas que saquean lo público.
Pero no sólo existen razones de defensa de los intereses de las personas afectadas por la gestión municipal, sino que además la ley señala este camino a los responsables municipales, como veremos a continuación.
Las competencias municipales
La ley señala muy claramente qué competencias son exclusivas y obligatorias de los municipios. Así queda recogido, entre otros, en el artículo 26 de la LEY 7/1985, DE 2 DE ABRIL, REGULADORA DE LAS BASES DE RÉGIMEN LOCAL
1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
a) En todos los Municipios: Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: Parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: Protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: Transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.
Las formas de gestión
La ley enumera también las diferentes formas en que los municipios pueden realizar la gestión de sus servicios. Son enumeradas por la ley citada en su artículo 85.
1. Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias.
2. Los servicios públicos de la competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación:
A) Gestión directa:
a) Gestión por la propia entidad local.
b) Organismo autónomo local.
c) Entidad pública empresarial local.
d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.
Sólo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
La forma de gestión por la que se opte deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, en lo que respecta al ejercicio de funciones que corresponden en exclusiva a funcionarios públicos
Aunque la ley contempla la gestión directa o indirecta, el propio tratamiento que hace de una y otra da a entender la primacía que da a la directa, en particular en sus modalidades a) y b), frente a la indirecta, que quedaría relegada a un papel secundario o excepcional.
Incluso la ley es tajante a la hora de reservar ciertos servicios a la gestión directa.
El art 95.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, establece que:
1. Los servicios públicos locales, incluso los ejercidos en virtud de la iniciativa pública prevista en el artículo 86 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, podrán ser gestionados directa o indirectamente. Sin embargo, los servicios que impliquen ejercicio de autoridad sólo podrán ser ejercitados por gestión directa.
Y también está en el art. 275.1 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público:
1. La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que sean susceptibles de explotación por particulares. En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos.
¿No serán manifiestamente ilegales algunas de las privatizaciones realizadas en los últimos años en Madrid?
El pánico escénico y los tabús de que lo dejaron todo atado y bien atado
Leyendo literatura sobre la materia, se observa con qué naturalidad se informa de casos de rescates de servicios (antes del vencimiento del contrato), cuyo único obstáculo podría ser el coste económico, pero nada más. Pareciera que fuese imposible, cuando no es así. Todos los contratos incluyen las cláusulas que establecen las condiciones en que se puede dar una finalización antes de su vencimiento. Y si los contratos no contuvieran esas cláusulas, serían nulos de pleno derecho.
En el caso de los incumplimientos (muy habituales en los contratos de gestión de servicios) la administración cuenta con mecanismos correctores como la imposición de penalidades (multas). Es preciso exigir a los gestores públicos que, en defensa del interés general que representan, y en cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia, realicen un adecuado seguimiento y control de la ejecución de los contratos (verdadera asignatura pendiente), imponiendo las sanciones pactadas que correspondan, e incluso la resolución del contrato por incumplimiento, que, a diferencia del rescate, en este caso es el contratista quien debe indemnizar a la administración. No cumplir con esta obligación podría ser considerado como una actuación ilegal.
Ni es imposible el rescate antes de tiempo (a veces incluso sería una opción más económica), ni la ley ha cerrado las puertas a la gestión directa, como veremos a continuación.
Las últimas reformas legales
La ofensiva legislativa desarrollada por el PP en la anterior legislatura en casi todos los frentes, ha sido tan brutal, que incluso hemos magnificado su alcance, hasta el extremo de pensar que en materia de municipalización no hay nada que podamos hacer. Pero un análisis de la materia en cuestión arroja unas conclusiones muy diferentes, hasta el extremo de que podríamos afirmar que el resultado es justamente el contrario.
Por ejemplo los intentos de cercenar la autonomía municipal han resultado muy limitados, como afirma Mónica Domínguez Martín, de la Universidad Autónoma de Madrid, “En definitiva, la reforma en este ámbito no ha sido de tanta trascendencia y calado como parecía intuirse en los años anteriores, si bien, se aumentan, de manera tibia, los controles y los requisitos de configuración de la administración instrumental local y se limita la potestad de autorganización local” en su artículo Prestación de los servicios públicos locales: gestión pública vs. ‘gestión privada’”
a. Fomentan la gestión directa
En los últimos años, y a partir de la reforma del artículo 135 de la constitución, se ha legislado para que en los presupuestos primen criterios económicos y de sostenibilidad, priorizando la devolución de la deuda por encima de necesidades sociales. Estos criterios, que dificultan una política de mejoras sociales, no son sin embargo un obstáculo para la municipalización, ya que la gestión directa se ha demostrado que cumple mejor con estos criterios economicistas.
Así, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera establece en su
Art. 7 Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos
1. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
2. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.
3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La Ley no quiere un sistema en concreto sino el que sea más eficaz y eficiente. Esto significa que ya no se trata de debatir si la municipalización es posible y legal o no. Si la gestión directa es más eficaz y eficiente, de mejor calidad y más económica, para cumplir con la ley SE DEBE HACER la municipalización.
b. Las posibles trabas están llenas de excepciones
No se pretende obviar las trabas que los salvajes reformas han impuesto a una gestión al servicio del pueblo; pero existen resquicios que deben utilizarse.
Por ejemplo la Ley 48/2015, de 29 octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 establece en su Artículo. 20.4 Dos. Durante el año 2016 no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables que se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales.
Es decir que incluso esta aparente restricción no es tal, ya que el gasto es el mismo, sea en el capítulo I de personal como en el II de gasto corriente en servicios. Desde el punto de vista de estabilidad presupuestaria y déficit, el resultado a lo sumo será el mismo, toda vez que será más económica la gestión directa de las competencias que obligatoriamente deben ejecutar los municipios (los servicios públicos esenciales).
La autonomía municipal
A los argumentos establecidos con anterioridad, hay que añadir la autonomía de la que gozan los municipios, consagrada por la Constitución y la legislación.
El Artículo 137 de la C.E. establece que El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
Y el artículo 140, La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena.
También la LEY 7/1985, DE 2 DE ABRIL, REGULADORA DE LAS BASES DE RÉGIMEN LOCAL establece en su Artículo 4.1 En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:
a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización.
b) Las potestades tributaria y financiera.
c) La potestad de programación o planificación.
Por lo tanto la única interpretación posible de las leyes racionalizadoras es aquélla que respete la autonomía local constitucionalmente protegida y la potestad de autoorganización que le es inherente a las corporaciones locales, las cuales LIBREMENTE, sin cortapisa alguna pueden optar por la gestión directa. De lo contrario no existiría (por no ser materializable) esa opción de elección legalmente existente.
Elaboración de un plan de municipalización
En lo que se refiere a la gestión de los servicios de titularidad municipal, es claro que existen, sobre todo en grandes municipios como Madrid, una gran variedad de casuísticas, que afectan a
a. Sectores y dimensiones tan diferentes como limpieza viaria o de edificios, recogida de basuras, jardinería, cementerios, servicios sociales, escuelas infantiles o de música, centros culturales o deportivos, transporte, atención al ciudadano, etc. En unos casos requieren de una enorme infraestructura y organización, y en otros se trata de servicios de menor dimensión y más cercanía.
b. Plazos de finalización de la concesión: Es necesario anticiparse y prever con tiempo los vencimientos de los diferentes contratos, para habilitar fórmulas organizativas que permitan al municipio hacerse cargo de la gestión directa, sin descartar posibles resoluciones de contratos antes de su finalización, cuando su incumplimiento o condiciones del rescate lo hagan necesario o conveniente.
c. Fórmulas de gestión: Como se ha visto la ley permite varias modalidades de gestión directa, que en cada caso habrá que valorar, pudiendo diseñar fórmulas transitorias que permitan hacerse cargo del servicio lo antes posible, sin perder la perspectiva de la solución duradera.
d. Situaciones de las y los trabajadores: Son también diversas las fórmulas legales que permiten encuadrar a los trabajadores en la gestión directa, contemplando fases en las que puedan hacerse compatibles el mantenimiento a corto plazo de los puestos de trabajo del servicio, y la garantía, a medio plazo, de los méritos y capacidad que requiere el acceso al servicio público. Y respetando inicialmente unas condiciones laborales, al menos, similares a las de la partida, y que con el tiempo irán equiparándose al resto de trabajadores municipales.
Por todo ello, y para evitar la improvisación inútil, es necesario diseñar un PLAN DE REMUNICIPALIZACIÓN, que contemple todos los casos, las fechas de vencimientos, las posibles fórmulas de gestión, las situaciones laborales; porque como afirma el informe citado al principio, “Preparar la gestión de un servicio que va a recuperarse lleva tiempo, por lo que es importante prever las fechas de expiración de los contratos y preparar una oferta para recuperarlo”.
Sólo así se podrá avanzar en el compromiso de la remunicipalización en los años que quedan de legislatura, sentando las bases para su continuidad y consolidación en el tiempo.
La necesaria movilización de los y las trabajadoras y vecinas
Son obvias las ventajas que la gestión directa de los servicios produce tanto en los vecinos (por el aumento de la calidad y el abaratamiento que supone en costes, tarifas y presupuestos) como en los trabajadores. Pero en una sociedad en conflicto de intereses, este proceso no se producirá de manera espontánea, sino por la presión de los posibles beneficiarios, ya que las ventajas que produce la municipalización a la mayoría de la población, conlleva el perjuicio a unos especuladores que se enriquecen con la privatización, y que por ello no se quedarán de brazos cruzados.
Si no se da una correlación de fuerzas favorable, el proceso no ocurrirá, sino todo lo contrario. Y está claro que el motor del cambio deben ser sus directos beneficiarios, trabajadores, vecinas y vecinos.
Para conseguir esa movilización, se precisa que los representantes sindicales salgan de sus vacilaciones y cálculos relacionados con ventajas corporativas (traslados) o sindicales (número de delegados, horas sindicales, colocaciones, etc.), y actúen con una visión de conjunto, de clase tratando de conseguir las mayores ventajas con el menor coste posible al conjunto de los trabajadores y trabajadoras afectadas.
El otro pistón del motor hacia la municipalización deben ser las vecinas y vecinos, exigiendo a los gestores las mejores condiciones en la prestación del servicio. Las organizaciones locales y vecinales deben ser capaces de salir de su barrio para pelear juntas, pues sólo así se conseguirán dar pasos firmes hacia una gestión directa que beneficiará a todos y cada uno de los barrios.
La responsabilidad institucional
Los gestores del municipio tienen una gran responsabilidad, no sólo porque en las nuevas corporaciones llamadas del cambio el tema de la remunicpalización era un compromiso electoral que deben cumplir. Sobre todo porque se trata de los bienes y servicios públicos, cuya gestión directa ha quedado demostrado que, no sólo es la fórmula priorizada por la ley, sino obligada, por ser la que produce más satisfacción a los intereses de sus representados, vecinos y trabajadores, frente a los especulativos de los grandes inversores. La gestión de los intereses generales requiere implicación activa de estos gestores, que no pueden, como el avestruz, meter la cabeza debajo de la tierra, manteniendo servicios privatizados para, en el mejor de los casos evitar «problemas». Por obligación moral y legal, deben garantizar los mejores servicios para los ciudadanos, y la mejor gestión de los recursos públicos que los financian; y esto se consigue con la gestión directa. Los defensores de la privatización nos quisieron hacer creer que era lo más eficaz y barato, lo que mucha gente no se tragó, y se demostrándose que era falso. Ahora han creado un estado de opinión en el que parece que intentar la reversión sería imposible e ilegal. En el caso de los procesos de remunicipalización no se trata de invocar la desobediencia a la ley, sino todo lo contrario, su cumplimiento. La voluntad política es necesaria, porque salvados los supuestos obstáculos legales aparecerán las presiones de quienes salen perjudicados con esta medida. No actuar en esa dirección es realmente desobedecer a la ley, y quedar siempre bajo la sospecha de ser cómplice (o partícipe) de los intereses de las grandes empresas que se benefician con la privatización.
Pedro Casas
Plataforma por la Remunicipalización de los Servicios Públicos en Madrid
